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市场经济下的政府职能转变
 
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  温家宝总理在政府工作报告中指出,加快转变政府职能,是深化行政管理体制改革的核心。自1982年至今,我国已经进行了五次政府机构改革,除1982年第一次改革外,其余四次都与政府职能转变有关。而建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,其首要前提就是转变政府职能。转变政府职能已成为行政管理体制改革的第一把钥匙。对此,人大代表、政协委员进行了建言献策。

  改革自“大部制”开始


  《国务院机构改革方案(草案)》将提交十一届全国人大一次会议审议。与前五次机构改革不同的是,此次被媒体和社会简称为“大部制”的改革设想,其主旨不是过去注重的精简机构、提高效率,而是着眼于现实需求,致力于实现政府职能的整合和重新界定。
  “政府部门最头疼的就是职能互相交叉。”全国政协委员、河南省政协副主席、郑州市副市长龚立群说,“现在政府的弱点是职能交叉多。仅知识产权一项就至少有九个部门在管理,职能分散、执法困难。所以,这次改革要理顺关系,把相近职能合并,建立大部门体制。主要特点就在于避免职能交叉,清晰界定各政府部门之间的职能界限。”
  全国政协委员、上海市浦东新区副区长张恩迪表达了与龚立群类似的观点。不同的是,张恩迪已经亲身体验过“大部制”的好处。据他介绍,浦东新区自2000年建政以来,就一直采用“大部制”的模式。比如浦东独有的社会发展局负责教育、卫生、体育和人口计生,发改委的职能范围则包括发展、计划、规划、物价、体制改革、土地管理等。

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   但是浦东经验的独特之处在于,它原本就是“小政府、大社会”。适当的职能调整已经为机构设置奠定了坚实的基础。
  机构是职能的载体。一位人大代表特别指出,政府职能的整合和转变是大部门体制改革的核心。政府机构的设置和调整说到底是为了更好地履行政府职能,更好地适应建设服务型政府的要求。所以,“大部制”不是目的,职能转变才是核心。
  改革开放近30年来,社会发生了很大的变化。经济社会矛盾、资源环境状况、基本公共需求和政府自身建设都出现了很多新的特点。在这样的背景下开展新一轮政府改革,必定面临一些新的要求和挑战。
  全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林认为,今天特殊的现实决定了此次改革的目标与以往不同。此次大部制改革第一个目标就是政府转型。“从职能上来说,政府要由经济建设政府转向公共服务政府;从治理方式上来说,要从行政控制型转向服务型政府。”
  全国政协委员、民建中央常委、北京市海淀区副区长孙宝启认为,“随着社会需求和社会结构的变化,政府职能有些需要淡化,有些需要加强。因此,从机构上来说,有些要合并,有些要分离,有些要裁撤。”


  转变需“内外兼修”


  如果要用一句话来概括政府职能转变的内涵,那么就应该是“把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好”。接踵而来的问题是:什么是政府该管的?什么是不该管的?政府不该管的事由谁来管呢?该管的又如何管好?
  对这些问题,代表委员们给出的答案非常一致:从微观管理转向宏观监管,从经济建设转向公共服务。对外,政府要下放职能,创造市场环境和培育社会力量;对内,要强化自身建设,转变行政管理模式,打造法治政府和透明政府。
  “服务型政府”的提出,为政府职能转变找到了一个基本的方向。政府要从市场竞争领域和微观管理事务中退出来,着力提供公共产品和公共服务。
  全国政协委员迟福林说:“服务型政府包括三个基本内容:一是提供经济性服务,创造良好的发展环境;二是提供社会性公共服务,以基本公共服务为重点;三是提供制度性公共服务,因为改革关键时期政府推动制度创新的责任要加大。”
  “把该管的公益事务、科技、教育、医疗卫生、文化事业管好,创造一个好的社会环境、法治环境和人文环境,这是政府的主体责任。”全国政协委员、民盟中央常委、天津师范大学校长高玉葆详细列举了政府该管好的诸多事项。
  “具体到一个企业怎么运营,效益好与坏,应该在法律允许范围内,让它自己管理,政府不要干预。另外,现在很多地方都把招商引资作为党委和政府的‘一把手’工程,把GDP增长作为政府政绩,这都是不合理的。政府应该负责统筹社会协调发展、经济增长、教育文化事业发展、环境保护等,其他不要多管。现在干扰过多,乱指挥过多,是政府不放权、放权不够,不能实现职能转变的重要原因。”
  毫无疑问,在大部制改革和服务型政府构建的过程中,政府要把相当多的经营性、公益性和社会性的职能转移出去。而政府所退出领域的有关职能要由相应的市场主体和社会主体来承担。对此,政府依然负有引导和规范的责任。
  “政府改革的一个主旋律就是要限制和转换政府职能,主动承担引导法治社会、市民社会成长的责任。”全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建在小组讨论时这样表示。
  事实上,这个设想在上海浦东已经得到了实践。据全国政协委员张恩迪介绍,以教育为例,浦东实行对学校“管办评联动”,即政府“管”的是教育的大政方针,制定教学标准和制度,确定授课内容,监督义务教育法是否得到执行;“办”则以学校为主体,学校在法律和政策框架下,拥有充分的办学自主权;“评”则由社会专业机构、家长委员会和学生共同来进行。
  在这个过程中,政府从干预学校内部管理事务中解脱出来,学校获得了办学自主权,而社会力量、民众的自治协商意识得到了充分发展。
  除了对社会力量的培育外,政府还应为企业创造公平的市场竞争环境,建设良好的社会服务体系。民进中央在一份题为《完善政府支撑服务体系,促进我国中小企业发展》的提案中,特别强调,政府职能转变的一个重要方面是为中小企业创造良好的外部发展环境,提供优质的服务。作为企业的管理者,上海欧亚建设发展有限公司董事长屠杰认为政府应有所作为,促进私营企业和国有企业共享平等的市场环境。
  此外,不能忽视的是,“政府行为规范是政府职能转变的很重要的部分”,张恩迪特别强调了这一点。
  一位人大代表说,“政府工作报告专门提出了把依法治国的战略落实在政府自身建设上来,建立法治政府。并提出了建立阳光政府的概念,让政府的权力在阳光下运行。”依法执政,透明执政,是政府自身建设的两个基本要求,也是政府切实转变职能和履行好职能的基本保证。
  对于政府行政管理模式的转变,两位来自政府的委员分别说出了各自的经验和看法。
  张恩迪说,“政府是做事的,不是议事单位,不是研究单位。政府要做事,就要面对实际问题,根据实际情况梳理职能和进行流程再造。”他们通过问责制、电子监察、投诉制和专业机构评估来打造“透明政府”,并将群众反映的“老大难”问题放到网上,区长网上办公、协调各有关部门,整个过程都由群众进行监督。通过这种方式,很多长期扯皮的问题都得到了迅速解决。
  龚立群也表示,“要切实转变政府职能,就要把决策过程、执行过程、监督过程通过信息化手段真实全面反映,实现信息对称,并反馈百姓意见,从而修正决策。”他说,“过去决策不到位或群众不理解的地方,都是因为未能靠信息化手段及时公开决策程序造成的。现在则要广泛利用现代化手段,做到信息对称。要注意的是,不是让信息化满足原有政府流程,而是用信息化改造政府流程,让政府的做事方式适应新的技术要求。”
  政府改革成不成功,职能转变到不到位,都要用群众满不满意这一标准来评判。


  全面改革的序幕


  政府职能转变是行政管理体制改革的核心,行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。
  从当前看,行政管理体制改革涉及民主决策、民主监督,政府在民主化程度提高上还有很大空间。“即使从转变政府职能的角度说,民主也是不可少的。”孙宝启说。
  从长远看,行政管理体制作为政治体制改革的一部分,必然会被置于社会主义民主政治建设的宏大目标中做综合考量。
  迟福林在接受记者采访时说,“行政管理体制改革既是今天改革的现实选择,也是未来政治体制改革的策略选择。”
  全国政协委员、中央党校副校长李君如则表示,“这次把政府行政体制和国务院机构改革提出来,实际上是根据市场经济发展的需要,推进政治体制改革的举措。这是两个改革的一个联结点。”
  从全局看,中国当前的改革是全面的改革,既包括建立公平的市场竞争环境、实现社会基本公共服务均等化、营造健康宽容的文化氛围、建立良好的公共治理结构,同时也包括人自身的全面发展。
  而全面改革的重点和关键也正是行政管理体制改革。对此,迟福林说,“经济体制改革的深度、广度取决于政府转型;以公共服务为重点的社会体制改革取决于政府转型;政府自身建设成本过大、消极腐败问题的解决更取决于政府转型。选择行政管理体制改革作为新阶段改革的重点和关键,是符合现实需求的,有可能成为全面改革的突破口,全面改革的序幕。”


  打造人民满意的政府


  行政管理体制改革事关党和国家工作全局,事关广大人民的根本利益,改革的目的就是不断推进社会主义政治制度自我完善和发展,改革的核心是转变政府职能。政府改革成不成功,职能转变到不到位,都要用人民群众满不满意这一标准来评判。
  要让人民满意,就要统筹推进,整合政府职能,健全职责体系。要对一些越位、错位行使职能的政府部门实行“瘦身”;对一些政府机构设置不合理、职能交叉的问题,在逐步推进政府机构综合设置的基础上,稳步推行“大部制”;对一些需要政府“放手”的领域,全面推行事业单位分类改革,规范发展行业协会、商会等社会组织,为政府职能转变提供良好的社会环境。
  要让人民满意,就要重点突出,坚持权为民所用,利为民所谋。在加强和改善经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务。在一些关系民生的领域,要针对政府职能缺位、不到位的问题,强化社会管理、公共服务职能。推动政府更好地提供社会性公共服务,落实以人为本和科学发展观。
  要让人民满意,就要大力推进阳光政府建设。通过健全政务公开,提高政府工作透明度,创造条件让人民更有效地监督政府。扩大人民民主,提高依法执政水平,接受人民监督,坚持用制度管权、管事、管人。通过行政问责制度和政府绩效管理制度,推动政府向着更具效能的方向转变,加强公共服务的能力,从而提高人民群众对政府的满意度。

 

  国家与社会的关系一直都是政治学最为基本的问题之一,与国家有关的一切政治现象,几乎都可以通过国家与社会的关系揭示出来。政府职能转变是目前中国改革面临的一个重大理论和实践课题。全球化进程和中国社会发展的总态势决定了中国政府职能必须转变,以建立适应社会主义市场经济体制的现代化政府。从国情出发,政府应正确发挥作用,培育市民社会,增强公民自治能力,从而顺利地实现职能转变,促进行政改革的发展。本章将对国家、社会及其之间的关系进行介绍。



第三章 第四讲 国家与社会
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国家与社会的关系一直是政治学最为基本的问题之一。国家的本质往往是通过国家与社会的关系所揭示出来的。但是古典政治和现代政治所呈现的国家与社会关系截然相反,也最易导致混淆。


  在欧洲古典政治生活中,国家与社会是判然有别的。古希腊城邦时期就严格区分了国家生活和社会生活,两者代表不同的德性等级,不能相提并论。在古希腊人的眼光中,国家生活追求的是共同的善,是神圣秩序的体现,因此从事政治是公民应尽的义务,不领取任何报酬,并借此实现其人之为人的价值。相反,社会生活被视为一种家政管理,其中人与衣食住行等日常必需打交道,满足自己生存的需要,活在社会生活必需性中的人与动物无异,无法体现出人之为人的尊严。故柏拉图称只有社会生活而无国家生活的城邦为“猪的城邦”。他区分了金、银和铜铁三种德性,认为“铜铁当道,国破家亡”,即是说,“铜铁质”追名逐利的社会生活本性将会导致国家生活的败坏。亚里士多德尽管承认经济生活和国家生活一样都是从事“善业”,但是他认为两者的善的等级是不一样的,国家生活追求的是最高的善。毋庸置疑,在古典政治中,国家生活是以社会生活必需性的满足为条件的,但是在当时人的观念中,国家生活是来源于某种神圣的力量,而不是以必需性为据的,故国家生活乃是对社会生活的超越。


  近代以来的情况相当复杂。欧洲市民社会的兴起,使得资产阶级观念向公共领域渗透,从而败坏了原始国家生活的精神,国家生活越来越依赖于社会生活的经济基础。由干王权的软弱,君主与市民阶级在税收上的讨价还价成为政治生活的中心,直至资产阶级革命建立以保护私人财产权为其根本目的的宪政国家,近代以来国家与社会同一化的过程最终完成。而近代自然法学说力倡以私人利益为据构建政治社会即国家,从而把国家等同于市民社会,则是这一政治实践在思想史上的反映。最为关键而又最易导致混淆的是,由于国家精神的败坏,人们逐渐把国家与政府混为一谈,而出于对以市民利益为驱动的政府权力的畏惧,则又形成政府与市场权力界分的观念。由于把国家等同于政府,很容易导致一种误解,认为国家与社会的界分是近代政治的特征。事实上,正是近代政治的发展使得国家与市民社会价值重合,国家被市民社会所决定。至于政府与市场的权力界分,则是次一级的市民社会内部的价值分配问题。可以说,现代国家与社会在价值上是同一的,而在形式上又形成了二元对立的结构。


  由于近代以来国家与市民社会在价值上的同一化,因此,国家丧失其政治共同体的本性,而由市民社会决定了国家的本质,经济基础遂与上层建筑内在地统一起来。在此条件下,由于市民社会是阶级利益的集中反映,国家的本质便特指国家的阶级本质。

 
  据此,阶级利益的冲突是市民社会的根本特征,而市民社会的阶级冲突则决定了国家的阶级本质。这主要表现在以下三个方面。

  第一,国家是社会阶级利益冲突不可调和的产物。从恩格斯对国家的定义可以了解到,国家是社会发展到一定阶段的产物,即在社会对立阶级之间的利益冲突已经无法通过社会经济结构内部的机能实现自我解决,为了维护既有的社会经济结构,使之不至于在冲突中被摧毁,便产生了国家这种介于对立阶级之间的力量,它以公共利益的名义行使一定的权力以图缓和阶级冲突,重新实现政治秩序。因此,国家是从市民社会的阶级冲突中产生的,尽管国家在形式上“自居于社会之上”,并与社会相脱离,但是国家并不是来源于某种超验、神圣的存在,而是来源于市民社会,故其正当性也只能从市民社会阶级冲突的性质中来寻求。


  第二,市民社会的性质决定了国家的性质。由于国家是从市民社会中产生的,故国家的本质也植根于市民社会。市民社会构成了国家的经济基础,国家的目标、维持和运作都受制于市民社会所提供的经济、社会和文化的客观条件。市民社会所形成的经济结构必然会通过经济基础对上层建筑的决定性作用反映到国家中来,从而使市民社会的性质决定了国家的性质。也就是说,在社会经济中居于统治地位的阶级,在涉及上层建筑的政治关系上也会处于支配地位,并借助国家的公共权威,一再地巩固既有经济结构和政治秩序的合理性和合法性,强化对受支配阶级的统治和压迫。国家遂成为在社会经济中居于统治地位的阶级的国家,所谓国家意志也只不过是统治阶级的意志的反映。

  第三,国家的实质是阶级统治的工具。经济基础决定了上层建筑的性质,而上层建筑也反作用于经济基础,上层建筑可以巩固既有的社会经济结构,强化统治阶级的支配地位。正基于此,在社会经济中居于统治地位的阶级才对政治支配权产生极大的兴趣,并通过控制国家政权从政治上维持其统治支配地位。在此条件下,国家实质上成为统治阶级维持其阶级统治的工具。一方面,国家政权始终掌握在居于社会经济统治地位的阶级手中,他们利用经济优势,上升为政治上的支配者,控制了国家政权。另一方面,国家政权始终是服务于经济上占统治地位的阶级的根本利益。统治阶级支配了国家政权,目的是用它来为本阶级的利益服务,国家政权的运用最终只能有利于统治阶级政治经济统治地位的巩固和强化。


  从国家与社会的关系来看,国家具有双重性,一是国家的阶级性,即国家的本质植根于社会,从根本上服务于社会经济中居于统治地位的阶级的利益;一是国家的相对自主性,即国家在形式上作为社会公共利益的代表,相对于社会各阶级,具有一定的独立性和自主性,在社会事务的管理中并不纯然直接为某个阶级的特殊利益服务。因此,国家从形式并不完全代表某个阶级的利益,它往往成为一个相对独立的利益主体。也就是说,一方面,国家就其阶级本质而言并不是自主的;另一方面,国家又是在一定程度上脱离并驾驭阶级社会的力量,在一定程度上要代表公共利益而非特殊阶级的利益,故又是相对自主的。但是国家的自主性只是相对的,从根本上说,由于国家对其公共权威的运用只不过是强化了既有的经济结构和政治秩序的统治,故国家的相对自主性从属于国家的阶级性。


  国家以其相对自主性维持了作为政治共同体的外观,这主要表现在三个方面。


  第一,国家的法津对于全体公民普遍适用,无论是居于统治地位的阶级还是被统治阶级,违反国家的法律都要受到惩罚。

 
  第二,统治阶级并不直接掌握权力,而是通过公共权威机构的官僚进行政治统治。官僚并非社会经济中居于统治地位的阶级的成员,他们构成了相对独立的阶层。


  第三,政府职能作为国家政权的具体运作,具有两重性,一是直接服务于统治阶级利益的政治统治职能,一是从社会公共利益出发所履行的社会管理职能。社会管理职能的履行代表社会公共利益,以公共目标为依归,并不单纯服务于统治阶级的特殊利益。

 
  国家的相对自主性从根本上取决于国家与社会的关系,故在不同的历史时期,随着国家与社会相互关系的调整,国家相对自主性的程度不一。具体而言,国家相对自主性主要取决于以下方面:


  第一,社会危机的程度。在社会危机深重的条件下,为了避免整体社会结构遭到根本破坏,国家必须从社会整体利益出发来解决社会矛盾,迫使统治阶级重新分配社会资源,以图缓和社会危机。


  第二,社会结构的转型。在社会转型时期,将会产生大量的剩余产品。而最可能获取这部分剩余产品的,乃是掌握公共权力的官僚机构成员和社会新兴的特殊利益阶层,两者结合的可能性也大大增加。在这种条件下,国家政权极有可能被用于发展这部分人的特殊利益上,从而使国家政权的运作偏离公共利益目标,国家相对自主性遂被弱化。 第三,行政权力的自主性。在西方国家,政府权力结构中的立法权直接受大众控制,而行政权由行政官僚独立掌握。从立法权与行政权的关系来看,凡是立法权对行政权控制较弱之处,国家相对自主性就越强,反之亦然。但是问题也不能一概而论,因为行政官僚在一定条件下将转化为特殊利益阶层,如果行政权的独立性被运用于为行政官僚自身利益服务,则国家相对自主性也会遭受破坏。

 

 

上海绿洲野生动物保护交流中心


  一、绿洲成立背景


  野生动物保护事业在我国一直受到各级政府和有关主管部门的重视,目前野生动物类型的保护区面积正在逐年增加,国家在野生动物及其环境的保护上也投入了大量的资金并取得了显著的成效。但不容忽视的是野生动物保护依然是十分严峻的问题,栖息地的退化和缩减、偷猎等问题一直困扰着保护工作,需要更多的人力和物力投入到保护工作中。同时,公众在野生生物保护方面的意识仍然不足,食用和药用野生动物在某些方面蔚然成风。
  上海是一个知识和人才都相对集中的地区,以自然环境而言,在上海有崇明东滩、九段沙等自然保护区,在上海的周边江苏、浙江等地有丰富的自然资源,野生动物种类众多。然而作为一个国际大都市,上海缺乏与此相配套的从事野生动物保护和培训咨询的机构。与北京相比,上海的民间环保团体发展十分滞后,绿洲的发展将起到促使上海地区民间环保运动、引发政府和社会各界对野生生物保护的重视以及担当野生动物保护的交流与合作平台的作用。

 
  二、绿洲简介


  上海绿洲野生动物保护交流中心(以下简称“绿洲”)于2004年11月8日经上海市民政局批准正式成立,该中心由上海市野生动物保护协会和李冰出资主办,上海市农业委员会为其上级主管单位。法定住所为上海市华东师范大学图书馆C413。性质为民办非企业单位(法人),是从事非营利性社会服务活动的社会组织。
  中心有专兼职工作人员十数名,都具有较强的相关背景。中心具备充足的科研和业务力量,其成员多数具有与国际国内的保护机构和政府合作的经验。除了野生动物保护项目之外,绿洲还期望开展环境保护项目,目前绿洲正在和上海青少年科技指导中心、上海社区文化服务中心多家单位联合开展“上海冬季节能环保活动”。绿洲期望通过一系列活动,促进公众参与上海环境保护和野生生物保护工作。


  三、绿洲的业务范围


  (一)承接与野生动物保护相关的科研和管理项目;
  (二)承接与野生动物保护相关的宣传教育和保护交流项目;
  (三)从事与野生动物保护相关的咨询工作;
  (四)作为上海地区乃至中国的野生动物保护交流平台;
  (五)开展野生动物保护与环境保护相关的工作。


  四、绿洲的宗旨与使命


  宗旨:绿洲将持之以恒地以科学的手段探索保护的途径并运用于实际工作中,科学、求索、务实是绿洲人秉承的原则。
  使命:为野生生物开辟起一片生态绿洲!为志同道合的人类创造一方天地!
  五、已开展项目(部分举例)
  (一)扬子鳄回家——拯救中国龙讲座
  时间:2006年5月16日(周二) 19:00——20:30
  地点:华东师范大学理科楼A510室(上海中山北路3663号华东师范大学)
  演讲人: 
  ★ John Thorbiamarson博士 国际鳄类专家组副主席 国际野生生物保护学会保护专家 
  ★ John Brueggen博士 The St. Augustine鳄鱼繁殖中心主任 
  演讲内容:
  解焱博士:国际野生生物保护学会(WCS)及中国项目介绍 
  John Thorbiamarson 博士:“扬子鳄保护与湿地保护--紧密关联”
  John Brueggen :The St. Augustine Alligator鳄繁殖中心的历史与将来
  主持人:解焱博士 国际野生生物保护学会中国项目主任 中国科学院动物研究所副研究员 中科院动物所学科交叉研究促进中心主任。 
  主办单位:
  国际野生生物保护学会中国项目
  华东师范大学生命科学院
  上海绿洲野生动物保护交流中心 


  (二)26度空调节能活动后续——上海冬季节能活动方案

  作为“26度空调节能行”的后续活动之一,在中国国际民间组织合作促进会和Honeywell(霍尼韦尔)公司的支持下,上海绿洲作为上海地区活动的总协调方,协调了上海市青少年科技指导中心、上海市社区文化服务中心、上海浦东新区环保局、上海节能监察中心、上海金桥出口加工区管理委员会、国际野生生物保护学会中国项目、上海大学生绿色论坛等相关单位将在2005年11月至2006年4月联合开展一系列的节能环保活动,使节能理念深入到上海市民的心中。
  (三)上海野生动物保护信息收集
  (四)防治加拿大一枝黄花
  (五)上海环境资源中心阅览室
  (六)上海蛙类保护
  (七)崇明北湖环境保护与开发


  问:什么是市民社会?请结合案例分析市民社会有哪些意义?当代市民社会关注哪些主要问题?国家和市民社会之间的关系是怎样的?

 

 
逻辑思维图
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古典政治和现代政治所呈现的国家与社会关系截然相反。在古典政治中,国家生活乃是对社会生活的超越。而现代政治则认为,阶级利益的冲突成为市民社会的根本特征,而市民社会的阶级冲突则决定了国家的阶级本质。

从国家与社会的关系来看,国家具有双重性,一是国家的阶级性;一是国家的相对自主性。
 

 
单选题 
 
1.政治学家划分国家与社会的界限,力图界定公共权力的范围和社会自治以及个人自由的领域。在此方面,德国学者()的观点最具代表性。正确答案:D
A、叔本华
B、黑格尔
C、康德
D、哈贝马斯

 


 

多选题 
 
1.为了有效消除执政者的欲望,防止执政偏向,亚里士多德提出了()等一系列的权力制约方法。正确答案:A, B, D
A、限任
B、监督
C、法治
D、选举
 


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