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张雪忠:改革开放的合法性危机
 

 

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 2008年是中国改革开放三十周年,人们已经开始系统地总结改革开放给中国带来的巨大变化。中国高层领导人近期纷纷表态肯定改革开放所取得的成绩,并誓言将继续坚持改革开放。但与此同时,对改革开放进行质疑的声音似乎也越来越大。


  改革不只是既定政策的改变。政策的改变至少应具备“决策程序的正当性”、“执行程序的预定性”以及“政策结果的可检讨性”等要素,才可能被视为具有道德正当性的改革。在以上三个要素中,决策程序的正当性(即政策改变的决定是通过正当和合理的公共选择而产生的)是最重要的因素,其作用在于确保利益相关者都能在某种程度上参与决策。


  在文革刚结束时,中国社会正处于崩溃的边缘,民众身心疲惫。对于刚刚经历文革劫难的人们,任何拨乱反正的措施都像是久旱之后的甘露。在这种情况下,改革开放尽管只是由少数高层领导人决策启动,但仍能得到人们的普遍认同。实际上,在改革开放的前期阶段,大多数人都能感受到它所带来的有利变化。


  但是,随着改革开放的不断深入和社会利益格局的日益复杂,人们开始看清小圈子决策的巨大弊端。面对“效率优先、兼顾公平”的口号,政治上处于弱势的群体显得不堪一击,他们的利益总是因为他们未曾参与的决策而牺牲。当大量国有企业的职工被迫离开熟悉的工作岗位后,人们看到的不是更有效率的国企,而是国有资源向私人手中不可遏止的非法转移。

 

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   相反,当妨碍效率或公平的人恰好手握权力时,人们却束手无策。中国各级政府机构的臃肿和低效是举世罕见的,但屡次行政改革的结果却是更严重的机构膨胀和行政成本不成比例的快速攀升。
在中国,显而易见的事实是,少数靠近权力的人垄断着经济增长的成果,大多数人却必须为经济增长付出惨重的代价。当投资者和政府官员忙着计算和分享投资利润时,当地民众却必须长期面对被污染的水源和被破坏的环境。正如最近的三鹿奶粉事件和山西溃坝事件所昭示的那样,许多无辜的人甚至要为权力和资本的贪婪付出生命的代价。


  在财政收入和财政开支以高于经济增长的速度而攀升时,政府提供的公共服务却越来越让人失望。在医疗、教育和住房等领域,都曾以市场化的名义进行过所谓的改革,但这些改革措施对人们的不利影响,似乎恰好与人们的政治地位高低成反比。地位越高,不利影响越小,反之亦然。


  以医疗为例,有限的公共卫生资源几乎完全按照人们的政治影响力进行分配,国家公共卫生开支的绝大部分是用于政府公务人员的医疗福利。在各大医院,干部病房的整洁、宽敞与普通病房的肮脏、拥挤形成了惊人的反差。


  在中国的社会生活中,“改革开放”这一短语曾经具有较强的正面色彩,但这种色彩已经开始消褪。因为,今天人们所听到的“改革”措施,经常是为了使权力寻租更为便利,而不是为了革除各种显而易见的社会弊病。


  权力和资本都需要必要的政治约束。缺乏制约的权力和逐利成性的资本一旦结合在一起,所产生的力量蛮横而不可抗拒,所造成的社会不公更是令人触目惊心。对一般百姓来说,问题已不再是能否分享改革的成果,而是能否保住安身立命的少许资源,因为城市居民的房屋正不断被强制拆迁,农村居民的土地也不断被强行侵占。


  权力运用的不正当和权力产生的不公平总是如影随形。在中国,特别是在基层政权中,一种隐性的政治权力世袭制已经悄然形成。根据笔者对个别县市的初步调查,在中层领导干部(科级和副科级)中,大多数人的父亲或母亲是(或者曾经是)科级以上的领导干部。看来,人们很快就会怀念那“腐朽的”科举制度了。


  其实,各种各样的社会改革可大致分为两大类型,即政治的变革和政策的改变;前者涉及社会政治结构的调整和政治权力的重新分配,后者则只是某一特定领域具体政策的调整。


  在已经实现政治现代化(或民主化)的社会,民众较为平等地分享政治权力,各种具体政策在制定和执行都能在一个较为稳定的政治框架中进行。在这种社会,最大的争执很可能只是几磅牛肉的进口问题,很少有人去质疑政治结构本身的合理性。人们更加关注具体政策的各种后果,政策一旦出现问题,纠正起来也较为容易。


  在政治权力仍被少数人垄断的社会,政治的变革具有更强的迫切性。因为,在政治结构本身受到质疑的情况下,各项具体政策也难以得到普遍的讨论和充分的评估。一项政策除非较为均衡地惠及大多数人(这在权力垄断的情况下很难做到),否则总是会受到多数人的反对。

  十年文革曾给执政的中国共产党带来了巨大的合法性危机,邓小平果敢地通过改革开放政策化解了这一危机。但伴随三十年改革开放而来的严重贫富差距和各种社会不公,使改革开放本身也开始面临合法性危机。


  中国现在最需要的是进行必要的政治变革,以便各项政策都能够通过制度性的公共选择获得必要的正当性。在当前的中国,仅仅是打着改革的旗号,已不可能使一项政策得到人们的普遍拥护。毕竟,一个人不可能总是一边光着身子,一边又指望他人赞美他的“服饰”。

 

  合法性是当代政治学的核心概念,尤其是运用于对政治权力的评价方面。什么是合法性?其基础有哪些?为什么会出现合法性危机?本节将对此作出解答。
 



第二章 第三讲 政治权力的合法性
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(一) 合法性的政治意义


   政治权力的合法性不仅仅是指政治权力的产生和行使合乎法律规定,而且是指政治权力必须得到公民的认同。最早对“合法性”加以系统探究的是德国社会学者马克斯·韦伯,他指出,合法性与建立在物质动机、情绪动机或价值合理性动机上的服从愿望不一样,后者不是构成统治的可靠基础,任何统治要巩固它的持久存在,都要唤起对合法性的信仰。马克斯·韦伯将合法性纳入社会学框架加以考察,理由在于任何政治权力都存在先定的社会结构,这种社会结构决定了政治权力的运作是否正当。


  合法性进入政治学者的视野是在第二次世界大战后。行为主义代表人物李普塞指出:“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”政治系统论者戴维·伊斯顿指出:“通常的合法性概念意味着相信在合法原则界限内当局的统治权利和成员的服从权利。”法国学者夸克也认可这种将合法性定义为“统治权利”的说法,认为合法性意味着同时证明了权力与服从的合法性。德国哲学社会学家哈贝马斯拓展了合法性的政治意义,不再将合法性局限在国家规范秩序内公民对国家政权的忠诚和信仰上,而是将合法性置于政治系统之外,依据久远的社会文化传统来断定政治系统是否符合正义要求,他指出:“合法性意味着,一种政治秩序总是要求人们把它作为正确的和正义的事物加以承认,意味着有充分的理由被承认,一种合法的秩序理应得到承认。合法性意味着一种值得认可的政治秩序。” 这样,即便一种统治方式在表面上是巩固的,但也可能会因为与普遍化的政治价值相背离而丧失其终极合法性,出现“合法化危机”。
  综合上述观点,合法性最终都可以归结为政治权力是否能获得普遍认可的问题。

这种认可至少取决于三个方面的关系:


  一是指政治权力与社会价值观念和文化传统的价值关系,这涉及对政治权力正当性的评价,政治权力只有符合于社会所共同接受的文化价值才能获得民众的认可;


  二是指政治权力与社会民众的利益关系,政治权力的运用只有在符合被统治者自身利益的条件下才能获得合法性;

 
  三是指政治权力与国家法律秩序的法律关系,即政治权力的组建、行使都必须符合必要的法律规范和程序,受到法律的监控。三者对于政治权力的合法性都是不可或缺的,但又是可以相互弥补和扶持的,反传统的政治权力可以通过满足民众的利益而巩固其合法性,反之亦然;而法律关系尽管是在国家规范秩序之内,但是在大多数情况下法律都以一定的共同接受的社会价值为其基础,这也是将“合法”混同于“合法性”的主要理由。


  政治权力的合法性是对统治者与被统治者关系的一种评价体系,一切政治权力要想获得持久巩固的基础,都必须获得作为被统治者的公民的认可和支持。


  一方面,在政治权力的关系中,尽管公民处于被统治的地位,但是面对政治权力他们并非消极无为,合法性恰恰为民众争取和维护基本权利提供了论争空间。在民主国家中,国家政权的合法性取决于公民的参与程度,公民可以通过民主选举和政策讨论来控制国家政权。在专制国家中,国家政权的运作必须考虑整体社会的利益,即便面对专权的政府,公民仍然保留了革命的权利,即寻求一种新的合法性取而代之。


  另一方面,合法性也构成了国家政权的必要条件,不合法的国家政权是不可能持久的。从规范层面来说,不仅加强了政治权力的效力,也为国家政权的巩固提供了持久的基础。任何国家政权要想获得持久的巩固,就不能无视合法性的存在,。反过来说,任何合法的国家政权都不可能是完全专制的,否则,一旦合法性出现危机,国家政权就只能依赖暴力来维持,而由于暴力的特征,这种暴政是无法持久的。从经验层面来说,在被统治者认可和支持的条件下,就可以减少政治权力运作成本,使法律和政策比较容易地和有效地实施。而且,合法性是公民对国家政权的一种相对稳定的资源支持,不会随任何特定诱因或报酬而变化,一旦合法性得以建立就不会轻易被置换。因此,任何国家政权都会通过各种手段进行意识形态的灌输,使公民相信他们是合法的。

 

(二) 合法性的基础


  基于合法性的要求,政治权力必须建立在一个共同认可的基础上,而不管这种认可是基于神秘的抑或是世俗的力量。在当代政治学中,对合法性基础最为经典的认识来自于马克斯·韦伯。马克斯·韦伯概括了传统型、法理型和克里斯玛型(个人魅力型)三种合法性基础。传统型建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上;法理型建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上;克里斯玛型建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性,或者英雄气概,或者楷模原型上。在马克斯·韦伯看来,三种合法性基础都是“理想类型”,历史中存在的合法性形式,都不同程度依赖于这三种基础的混合。传统型与法理型都相对稳定,并依赖于持久的制度来维持,克里斯玛型则要打破一切限制个性的制度秩序,它总是不持久的,一旦领袖出现错误或领袖个人生命终结,合法性也就荡然无存。


  在戴维·伊斯顿的“一般系统”分析中,合法性存在意识形态、结构和个人品质三种来源,意识形态来源是指基于道义上的理由而信任典则和当局是有效度的,结构来源是指源于对结构和规范的效度的信仰而产生的对政治权力的信任,个人品质来源是指基于对统治者的个人品质的信任而产生的对政治权力的认可。夸克认为,合法性作为对统治权力的认可,这种认可是建立在一系列条件基础上的,而这些条件主要与认同、价值观及同一性和法律有关,他提出了合法性的三个基本条件,一是被统治者的首肯,二是取决于社会价值观念和社会认同,三则涉及法律的性质和作用。


  可见,政治权力的合法性基础是多样的,而在当代政治生活中,政治权力的合法性越来越依赖于政治权力自身的有效性。政治权力的有效性是就国家政权治理社会的水平而言的,即国家政权能否有效地对社会公共事务进行管理。李普塞指出,政治权力的有效性是指“实际的行动,即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时,政治系统满足这种功能的程度”并进一步指出所谓有效性“主要是指持续不断的经济发展”。国家政权的有效性主要取决于国家权力运作资源是否充足。从静态来看,国家政权必须具备与其职能相适应的健全权力体系,包括机构和权力设置的合理、法律制度体系的健全,等等;从动态来看,国家政权必须具备其权力运作所需要的能力,其中最为重要的,乃是政府的财政能力和政策能力。

  政治权力的合法性与有效性的结合,是近代政治的基本特征。对此,哈贝马斯的解释具有一定的启发性。他认为资本主义提供的统治合法性,不再是得自于文化传统的天国,而是从社会劳动的根基上获得的现代国家的意义在于,第一,它建立了一种使目的理性活动的子系统持续发展的经济机制;第二,它创立了经济的合法性。在古典国家中政治权力的合法性与有效性的关系并不密切。政治权力的合法性主要来自于某种宗教、神话或习俗的神圣力量,是自上而下地获得的。但是随着现代国家的“祛魅”的世俗化行动,将神秘力量排除出世俗领域,政治权力的合法性就更多地要自下而上地寻求,换言之,要依赖于国家政权管理社会公共事务的有效性来获得。美国学者李普塞从经验分析的角度,对政治权力的合法性和有效性的关系作了有益的探究。他指出,有效性主要是工具性的,而合法性主要是评价性的。对于特定政治系统而言,合法性与有效性之间存在四种可能的复杂关系(见下图):      

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  李普塞认为,A是“双高”型即合法性和有效性都很高,如美国、瑞典和英国;B是“一高一低”型,即合法性高但有效性低,如苏东剧变前的匈牙利和德意志民主共和国;C是“一低一高”型即合法性低但有效性高,如第二次世界大战时期的法国傀儡政府;D是“双低”型即合法性和有效性都很低,如第一次世界大战后的德国和奥地利。

 

  一般而言,在传统力量根深蒂固的社会中,政治权力的合法性与有效性并无直接关系,国家政权可以在严重缺乏治理水平的条件下仍然维持其合法性;相反,那些试图破坏传统的国家新政权,即便具有很强的有效性,其合法性也不是巩固的。而在传统力量式微的社会中,政治权力的合法性与有效性成正比,国家政权越是具有有效性,政治权力的合法性就越巩固,而一旦国家政权在推动社会经济增长和维持社会稳定方面长期显得无能,就会面临合法性的危机。

 

台风引发广东民间捐赠潮 志愿者灾区直捐灾民

 

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  经过8个多小时的行驶,从广州出发的20多名志愿者、13辆大小车辆及6吨多救灾物资,抵达了此行目的地:乐昌市大河镇。他们是自发组织的捐赠者。7月下旬,台风“碧丽斯”肆虐粤北后,一场民间捐赠的热潮在珠三角兴起。
  为一名在广州地区极具影响力的主持人,陈扬直接发起组织了“爱心直达”的募捐活动。水灾第二天,陈扬在节目中播出了乐昌市委、市政府的求援电报,并号召观众为乐昌募捐。在随后的名为“爱心直达”的公益活动中,广州市民和各类社团出奇地踊跃。“第一次是80多辆车,第二次是20多辆车。”陈扬说,最后募捐的物资总量达到100吨之多,参与者分布广泛,包括普通市民、医生、商户以及车迷组织等各个阶层。“爱心直达”和乐助会的赈灾行动只是这场民间慈善行动的一部分。与政府号召的轰轰烈烈的捐赠相比,一场默默无闻但参与广泛的民间慈善行动席卷了整个珠三角地区。几乎每个楼盘小区都在发起针对此次水灾的募捐活动,“广州、深圳、珠海、东莞、佛山,在‘7·21’之后的近一个月中,京珠高速公路上运送救灾物资的车队络绎不绝。”一位负责协调联络的人士表示。  
  绕过政府,直接把物资发送到灾民手中,成为今夏这次救助热潮的最大特点。

  
  问:什么是合法性?结合案例分析政府如何才能获得合法性?其基础是什么?

 

 
逻辑思维图
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政治权力的合法性是对统治者与被统治者关系的一种评价体系,一切政治权力要想获得持久巩固的基础,都必须获得作为被统治者的公民的认可和支持。

政治权力的合法性基础是多样的。在当代政治生活中,政治权力的合法性越来越依赖于政治权力自身的有效性。
 

 
单选题 
 
1.针对政治制度的合法性危机,有可能出现的政治行动主要是()。正确答案:D
A、政治妥协
B、政治改良
C、政治革命
D、政治改革
 
2.甲要求乙做某事,乙因受到甲的威胁,虽然不愿做但不得不去做。这属于典型的政治权力中的()。正确答案:B
A、操纵性权力
B、强制性权力
C、功利性权力
D、合法性权力
 
3.强制性权力、功利性权力与操纵性权力的不同之处主要在于()。 正确答案:A
A、是否存在明显的沟通关系
B、是否存在威胁
C、是否存在某种奖励
D、是否存在强力
 
4.人格性权力与合法性权力的不同之处在于()。 正确答案:C
A、来自于官职赋予的权威
B、来自于官职的合法性
C、来自于人们对特殊类型的人的尊敬
D、它不需要人民承认
 
5.人们对“克里斯玛型”人物的服从主要由于()。 正确答案:D
A、官职
B、暴力
C、功利性奖励
D、人格因素
 
6.这类领袖具有吧人们吸引在周围而成为追随者、信徒的能力,以及追随者具有拥护这类领袖人物的赤诚态度,按照韦伯的划分这类统治属于()。 正确答案:A
A、卡里斯马型
B、传统型
C、法理型
D、权威型
 
7.一个统治的合法性若来自自称的、同时也为他人相信的历代相传的神圣规则和权力,按照韦伯的划分这类统治属于()。正确答案:B
A、卡里斯马型
B、传统型
C、法理型
D、权威型
 
8.在此种社会,法律具有至高无上的地位,按照韦伯的划分这类统治属于()。 正确答案:C
A、卡里斯马型
B、传统型
C、法理型
D、权威型
 
9.20世纪初,提出政治统治的合法性理论的是()。正确答案:D
A、李普塞特
B、罗伯特·达尔
C、丹尼尔·贝尔
D、马克斯·韦伯

 


 

多选题 
 
1.合法性权力与操纵性权力的关系是()。正确答案:A, B, D
A、合法性权力来自于操纵性权力的一些技巧
B、合法性权力有利于运用操纵性权力
C、合法性权力与操纵性权力是一个硬币的两面
D、合法性权力与操纵性权力可以结合使用
 
2.政治领袖的权威是()。正确答案:A, B, C
A、由制度或法律的合法性决定的
B、由人民赋予的
C、常需要某种特定的仪式或过程
D、援引古老传统来说明的
 
3.以下对权威的说法正确的有()。 正确答案:A, B, C, D
A、权威是人们对有权力的人的地位的认同和对其命令的服从
B、权威是合法性权力的关键
C、真正的权威不受怀疑
D、权威来自于人们对制度与过程的尊敬
 
4.根据政治统治的合法性基础,把政治统治分为()。 正确答案:A, B, C
A、卡里斯马型
B、传统型
C、法理型
D、权威型
 
5.合法性主要关心的问题是()。 正确答案:B, C
A、这种特性是否来自正式的法律或命令
B、统治、政府或政权怎样及能否在社会范围内以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式进行有效运行
C、这种有效性的范围、基础和来源
D、合法性的基础是统治秩序
 
6.保持中央政府权威的正确途径有()。正确答案:C, D
A、中央命令在基层被变形执行
B、在规定期限内基层未能收到中央指令
C、合法性的定期的能量补充
D、日常政策的连续性和有效性得到保证
 


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