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大部制的微观解读:从国家局看机构改革路线图
 

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      自3月11日大部制改革方案公布以来,各种分析评论不可胜数,多数评论将此次改革置于经济社会发展的洪流中,从政府职能转变等角度宏观阐述其利弊得失,却鲜见针对改革措施本身的微观解读。
  按照改革方案,国务院组成部门共27个。即便与西方发达国家的政府部门数量相比,27个也不算多。可仔细一想,真的只有27个吗?如果走在北京大街上数国家机关的挂牌,随便一数可能就在50开外。原来,除“组成部门”外,国务院“构成部门”还包括“直属特设机构”、“直属机构”、“办事机构”、“直属事业单位”、“部委管理的国家局”以及“议事协调机构”等。除议事协调机构外,上届政府的机构总数为77个,这届政府机构改革还在进行中,但未必会少于77个。比如撤掉了国防科工委,但新增了国防科工局,虽然机构性质由组成部门变成了部委管理的国家局,但并未改变总数。
  不过,让我们把数量暂且放在一边,先来关注上述“性质转变”现象,细数改革措施还真发现不少:国防科工委、人事部由组成部门变为部委管理的国家局;民航总局、食品药品监管局由直属机构变为部委管理的国家局;能源局由发改委“内设机构”变为部委(同样还是发改委)管理的国家局。罗列至此,我们惊奇地发现,

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不论是组成部门、直属机构,还是内设机构,最终都变成了部委管理的国家局,其级别也从正部、副部或正局统一调整(或降或平或升)为副部。就连烟草专卖局、邮政局的改革也是换个部委管理。总的看来,除新建环保部、住房和城乡建设部以外,其他改革措施无不涉及部委管理的国家局,可见在这方面做足了文章。那么,这究竟意味着什么呢?
  答案要从组成部门、直属机构和部委管理的国家局之间的区别中寻找。1997年颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》(国务院令第227号)规定:组成部门履行基本行政管理职能;直属机构主管某项专门业务,具有独立的行政管理职能;部委管理的国家局由组成部门管理,行使行政管理职能;在设立或撤并权限上,组成部门由全国人大决定,后两者由国务院自行决定。可见,就相对独立性而言,在组成部门、直属机构和部委管理的国家局身上是递减的,而且这一递减趋势还可以顺延至内设机构。
  至此,我们似乎隐约看到了此次机构改革的路线图:通过将管理权限划归某个部委,逐步降低改革对象的相对独立性,条件成熟时再将其变为部委的内设机构,最终实现机构数量的精简。不过,有人马上会拿“能源局”反驳上述路线图,但在油价持续上涨的今天,能源问题自然是个例外,而且别忘了“原本是要成立能源部”的,在能源问题上进行机构探索无疑是必要的。
  现在,让我们回到数量上来。如果沿着上述路线图渐次推进机构改革,某一天,改革方案中公布的机构数量与人们在大街上看到的挂牌数量终将趋于一致,而这或许正是“机构改革要循序渐进,不毕其功于一役”的深意所在。

 

  行政是政治的执行,是国家意志的具体体现,然而在政治实际中,行政机构设置存在问题、职能不清是很常见的问题,由此也带来诸多弊端。大部制改革是顺应中国发展需要的。本节主要讨论行政机构的构成、它们的结构及其权力。
 



第五章 第三讲 行政机构?
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       (一)行政机构概述


行政机构是行使国家行政权力的机构。行政机构执行立法机构制定的法律和决定,管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。在总统制国家,行政机构的地位与其他政府机构是平行的,行政首长由普选产生,直接对选民负责。在内阁制国家,行政机构从属于立法机构,行政首长由立法机构产生,对立法机构负责并受其监督。
近代以来,行政机构形成了一种设科分层的金字塔式结构。从纵向上,行政机构存在严格的层级关系,各层级之间是领导与从属的关系,贯彻统一指挥的原则,下级必须严格执行上级下达的命令。从横向上。行政机构在同一层级中,根据所履行的行政职能不同而划分为不同的部门,这种划分存在多种标准,如行政区划、事权、管理对象及运作程序等。行政机构的纵向层级与横向职能划分之间存在一定的比例关系。层级越往下,职能划分越多,行政部门的数目就越多,从而呈现出金字塔式结构。


  (二)行政机构的三种形式

 

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美国白宫

  一般而言,行政机构主要有三种形式:①职能机构。职能机构是负责落实行政机构各项具体职能,进行行政管理的机构。职能机构按照政府对国内外重要事务进行宏观管理的职能需要而设立,如外交部、财政部等,是最为重要的行政机构。②办公机构。办公机构是协助行政首长工作,负责处理日常事务、协调行政机构内部各部门运作的机构。办公机构在很多国家的行政机构中,除了履行其上述功能外,还具有牵制职能机构权力的作用。③直属机构。政府除了由职能机构承担宏观管理,还需要设置一些专门的部门对某项特定的公共事务进行具体的管理,这些部门统称为直属机构,作为政府履行行政职能的辅助机构。

 
  (三)行政机构的职权


  行政机构的职权概括起来,主要包活以下方面:①执行宪法和法律,参与国家立法;②决定并实施国家内外政策,任免政府官员;③组织和管理国家公共事务;④编制并向立法机构提出预算,调节和干预社会经济通过这些职权的履行,行政机构实现其执行和贯彻国家意志、对社会公共事务进行管理的功能。事实上,出于公共管理本身的需要,行政机构对于立法机构而言具有相对的独立性,这就决定了行政机构在其功能上并不是完全被动受制于立法机构的,相反,行政机构的功能已经超越了单纯的执行,逐步向立法权渗透从而具有了立法功能。


  (四)行政机构的扩张趋势


  许多西方学者认为,行政机构具有一种不断扩张的趋势,表现为两个方面:一是行政职能范围的扩大,二是行政机构的膨胀和人员编制的不断增加。行政机构扩张的原因主要有两个:第一是基于社会管理复杂化的需求。随着现代社会的发展,政府对社会进行干预的必要性不断增加,政府公共行政越来越趋于精致化和技术化,行政职能在扩大的同时也相应带来了机构和人员的膨胀。第二是基于行政机构自身利益的自主性。行政机构在发展的过程中都会相应地形成自身的官僚利益集团,在行使行政权力的过程中,官僚利益集团存在将行政权力扩大化以谋求自身利益最大化的倾向,从而导致行政权力及其机构的扩张。


  行政机构的扩张趋势是近年来各国行政机构改革所要集中解决的问题。如前所述,行政机构的扩张乃是基于社会管理的复杂化和政府职能的扩张,而在公共事务管理相对简单的条件下,行政机构扩张的压力并不显著。但是在当代的公共行政管理中,一方面要求行政机构功能的完善和职能的扩张,另一方面这种扩张又必然导致行政工作效率的下降和行政支出的增长,给行政机构的有效运作构成巨大障碍。故当前大多数国家都面临公共行政改革的压力。从各国机构改革的经验来看,主要的改革方向有两条:第一,在机构设置上构建“电子政府”,即对传统的行政机构权力组织架构进行彻底变革,将直线职能的科层结构变革为扁平化结构,取消中间等级,而以职能中心的形式实现组织内部的分权,这些职能中心借助电子互联网来进行信息沟通和交流,并联成一体。这样,政府机构设置将呈现出一些新特点,如政府中心决策部门将相应变小,建立代理机构按照电子流程向公民和企业提供服务,等等。同时,公民与政府之间通过计算机网络形成互动的作用机制,公民可以通过点击政府网页介入公共行政运作过程,一方面提高了行政工作的透明度和民主性,另一方面政府公共服务所要求的普遍、平等的国民待遇得到贯彻。第二,在行政职能的履行上实现从“统治”到“治理”转型。即政府提供公共服务的职能向私人企业下放。也就是说,行政机构仍然保留传统的权力组织形式,但是在一些职能履行方面则通过招标和承包合同等方式引入私人企业的市场竞争方式,由私人企业来承担这部分取能。这样,行政机构减轻了工作负担,而由于市场竞争的引入,公共事业和服务也提高了效率。

 

 

细数我国五次国务院机构改革


  改革开放30年来,中国先后经历了5次较大的行政管理体制改革。尽管每次改革的背景不同,任务不同,过程有难易,效果有大小,但历次改革都适应了生产力发展的阶段性需要。 
  1982年 
  1981年,国务院的工作部门有100个,达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要,亟待改革。
  1982年3月8日,五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提高了素质;在精简机构方面,国务院各部门从100个减为61个,人员编制从原来的5.1万人减为3万人。   
  1988年 
  1988年4月9日,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,启动了新一轮的机构改革。 
  这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能,科学划分职责分工,调整机构设置,转变职能,改变工作方式,提高行政效率,完善运行机制,加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步实施的方式进行。 
  通过改革,国务院部委由原有的45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中,有32个部门共减少1.5万多人,有30个部门共增加5300人,增减相抵,机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。 
  1993年 
  1993年3月22日,第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后,国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个,人员减少20%。1993年4月,国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个,办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局,国务院直属事业单位调整为8个。此外,国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。 
  1998年 
  1998年3月10日,九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。 
  根据改革方案,国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。 
  从1998年开始,国务院机构改革首先进行,随后中共中央各部门和其它国家机关及群众团体的机构改革陆续展开;1999年以后,省级政府和党委的机构改革分别展开;2000年,市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月,经过四年半的机构改革,全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。 
  2003年 
  2003年3月10日,十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外,国务院29个组成部门经过改革调整为28个,不再保留国家经贸委和外经贸部,其职能并入新组建的商务部。 
  根据方案,国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会,其任务是研究拟订经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革。 
  国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局,原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。同时,将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。设立国务院国有资产监督管理委员会(简称“国资委”),以指导推进国有企业改革和重组;设立中国银行业监督管理委员会(简称“银监会”),以加强金融监管,确保金融机构安全、稳健、高效运行。


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  问:什么是行政机构?具有哪些特征?我国五次国务院机构改革具有哪些意义?

 

 
逻辑思维图
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行政机构是行使国家行政权力的机构,主要执行立法机构制定的法律和决定,管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。行政机构主要有职能机构、办公机构和直属机构三种形式。近年来,行政机构具有一种不断扩张的趋势。
 

 
多选题 
 
1.总统的主要作用( )。正确答案:B, C, D
A、最高统治者
B、最高立法者
C、行政首脑
C、国防和外交政策的首脑
 
2.元首对于国家的作用有( )。 正确答案:A, C, D
A、象征国家
B、统治国家
C、代表国家
D、对内代表国家统一
 


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