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《瞭望》:利益集团已影响中国决策值得警惕
 

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 《瞭望》周刊近日发表题为《警惕部门利益膨胀》的文章说,随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力,中国的各种“利益集团”迅速产生和发展起来,对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。
  这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策如《反垄断法》、燃油税、内外企统一税率、数字电视标准等迟迟未形成共识而难以出台,而一些对国家利益有消极影响的重大决策如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等迟迟难以取消或调整。行政执法重事前审批、轻事后监督管理,这也是矿难频发的重要原因。


  危害


  《瞭望》周刊的文章说,近年来中央政府机构中的部门利益问题日益突出。文章认为,利益集团施加影响是造成这种现象的重要原因。文章分析这种现象带来的隐性危害:


  行政保护导致重大经济风险


  能源、电信、铁路等行业,借助垄断,维持垄断高价,获得垄断利润,造成财富分配扭曲和资源配置恶化,“煤电油运”全面紧张与行业垄断存在紧密关联。由于行政力量保护,垄断企业内部治理普遍存在严重缺陷,隐含着重大经济风险,“中航油”、“中棉储”以及国有银行大案要案不断等,就是集中体现。
  正是由于部门利益作祟,外企长期享受“超国民待遇”未能适时调整,这不仅不利于中资企业与民营经济的发展,而且加重我经济对外依赖。

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  更不利的后果,是制约我有关产业的长远发展,使得国内比较完善的独立自主的工业体系严重受损,尤其是作为“工业之母”的装备制造业面临严峻态势,国民经济的重要行业“排头兵”有些为外资企业所控制。


  部门决策反映强势集团利益


  一些部门决策往往反映的是强势集团的利益,社会大众尤其是困难群体的利益被严重忽视。因为部门利益,政府袒护地产开发商,被拆迁户利益得不到保障,“抗法”与“上访”不断;火车票每年到点调价,而且总在普遍反对声中“听证成功”,引发大众不满;工商、质检等肆意收费,导致创业艰、就业难等。
  而部门利益膨胀使得行政收费难以清理取消,公权部门向自利性组织演变。研究显示,各级政府部门每年收费总收入约为8000亿元。若能够规范清理收费,全国每年将增加60万~80万户中小企业,可新增600万~800万个就业岗位。
  此外,部门利益的一个重要外在体现,就是机构超编、预算超支,由此造成财政开支压力不断增大,使得政府本应承担的义务教育、公共卫生、社会保障等公益事业得不到有效实施。


  部分机构成境外集团代言人


  文章还指出,随着开放日渐扩大,有的中央机构打着“与国际接轨”的旗号,利用增进对外交往、加强对外合作等时机,以“接受国际惯例”、“增强国际竞争力”、“提高国际资源控制力”等为借口,挟洋以自重,巩固、谋取部门利益;有的中央机构的部门利益与境外集团商业利益的交织正日趋紧密,在一些重大涉外政策上,有时甚至不顾国家、民族利益,成为境外利益集团的代言人。损害了社会公正与大众利益,增添了国家经济及政治风险。


  三大利益集团及对政策的影响


  利益集团


  众多境外与涉外利益集团,如各国在华商会以及中国外商投资企业协会(商务部下属的行业协会)

  如何影响决策


  通过母国政府或政治游说,或收买、利用高干子女、亲属,或聘请一些部门领导与职员做咨询师(拿咨询费),或将相关课题并配以丰厚的课题经费,给予各大部委研究机构与学者等途径,对我相关部门决策与立法施加巨大影响


  后果


  导致我国大量政治与经济信息外泄、经济高度对外依赖、独立自主的工业体系受损、外企长期保持“超国民待遇”不变以及内外企税率未能统一等一系列重要问题
  金融(四大银行、一大保险)、能源(电力、石油)、邮电(邮政、电信)、运输(铁路、民航)、基础建设等国有垄断企业
  长期依托行政垄断,拥有强大的博弈能力。为维护龙头地位、持续获得垄断利润,有些垄断企业在政界、学界、传媒界网罗代言人,影响甚至操纵话语权,为其垄断地位辩护极力排斥行业竞争与民营经济介入,抵制《反垄断法》等法律政策出台,或以自然垄断、国家安全、为政府赚钱等为由要求得到豁免,维持垄断


  众多行业的一些民营企业家

 
  或通过显形与合法途径,争当人大代表或政协委员,利用人大与政协这两大政治舞台,来声张、谋取其利益;或私下聘请相关专家学者担任独立董事,为其摇旗呐喊;或通过行贿等不正当的利益输送直接影响行政决策
  有的房地产开发商与一些专家学者、房地产研究机构、部分媒体、甚至官员联手,强占行业话语制高点,并形成一个行业性的“话语链”,以对抗中央宏观调控。

 

  利益集团是指具有特定利益要求和社会政治主张的人们,为了维护自己的利益和主张有组织地影响政府决策和行为的政治性团体。较之各种利益集团而言,政府不是也不应该是一个特殊的利益集团。在利益分化、矛盾凸显的社会转型期,如何站在公平、公正的立场,充分吸纳各利益集团的利益表达,协调和平衡强势利益集团与弱势人群之间的关系,是摆在政府面前的一个严肃课题。本节将聚焦利益集团的各种问题。
 



第七章 第一讲 利益群体与政治
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      在现代政治语汇中,所谓利益集团就是指基于共同的利益诉求而联合起来的,为实现这种群体利益而寻求影响政府政策的一种社会团体。这里,利益集团这一概念至少包括三个方面的核心要素:


(1)集团利益是利益集团存在的基础。

(2)这种利益是某一集团的特殊利益,因而具有强烈的排他性。

(3)影响政府政策过程是利益集团实现集团利益的重要途径之一。

 

利益团体
John Sweeney是美国联邦政府劳工组织主席,图为他发表演讲的情况。工会仍然是十分重要的利益团体。

  利益集团的大量涌现是现代政治系统的重要特征。它是现代化进程中特别是第二次世界大战后社会利益分化、聚合的产物。在主要西方国家,利益集团的种类繁多、形形色色。美国的制造商协会、劳联、产联、农场主协会、美国商会、美国医药协会等等;英国的全国农场主联盟、经理学会、贸易联合大会、全国教师联合会;法国的全国大学生联合会、全国雇主会议、中小企业会议鉴于利益集团在西方社会的蓬勃兴起并在国家政治生活中产生着重要影响,20世纪50、60年代,许多政治学者(特别是以本特利和杜鲁门为代表的“团体政治理论”的学者)纷纷将注意力转向对利益集团在政治过程中的角色功能的研究。


  与政党不同,利益集团参与政治的主要目的不是取得政权,而只在于影响政府政策,将本集团的主张或政策方案纳入政治过程,因而它们一般没有如政党那样的广泛的政治纲领。归纳起来,利益集团影响政府政策的主要途径有:

 

(1)政治捐款。金钱是特殊利益集团所掌握的最重要的政治资源,也是那些具有雄厚财力的利益集团发挥其政治影响力的重要手段。在现代资本主义国家,尤其是美国,政治选举日益成为一项成本昂贵的权力游戏。随着现代竞选手段的不断涌现和选举竞争日益激烈,各政党及其候选人的竞选费用也在不断攀升。这就使那些拥有强大财力做后盾的利益集团在政治中的影响力不断增强。通过竞选捐款影响政治候选人或政党当选后的决策意向则成为利益集团参与政治的重要手段。

(2)参加选举。“帮助自己的朋友而打击自己的敌人”,是利益集团在选举中的惯用策略。主要包括:为自己所中意的政党或候选人雇用竞选班子、购买媒体时段或版面等、为候选人做免费宣传以影响公共舆论,以及动员选民登记等等不一而足。这些活动实际上也是变相的政治捐款。

(3)院外游说。院外活动是利益集团在选举日以外的大部分时间里进行的政治参与活动。利益集团常常在立法机构所在地设立办事机构,雇佣 “乐辩士”(Lobbist)与议员密切交往,通过各种方法改变议员的观点,或为议员提供对本集团有利的有关事项的信息、资料,或出席听证会等等。其实在当今主要资本主义国家,利益集团的院外活动早已超出了原来的仅仅集中于立法机构的范围,而是渗透到行政部门甚至司法部门。利益集团往往通过各种途径影响政府主要官员和法官的任命,借以扩大本集团的影响力。在美国,总统在白宫常常设有专门的办公室,就有关政策与特殊利益集团的代表协商。法国则有专门为各大利益集团而设立的政策咨询机构。  

 

 

解读中国利益集团

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  赖昌星集团是一个非法利益集团。图为赖昌星在加拿大法院接到不具难民资格的判决。


中国有哪些利益集团?


  2002年7月,为声援支持侵华日军细菌战中国受害者民间对日索赔,上海、江苏、浙江、湖南等地高校教授、研究生、大学生代表、医生代表等组织了“原告声援团”,推动细菌战诉讼工作。
  深圳大学管理学院程浩认为,“声援团”是常说的黑社会组织、帮会、走私集团、地下传销组织等非法利益集团之外的另一种利益集团。事实上,人们往往忽视了合法的利益集团,比如常见的村民自治委员会、居委会、经有关部门登记注册的社团以及民间自发产生的公民自助组织、兴趣组织等。
  程浩所说的利益群体和利益阶层,包括私营企业主、个体户、自由职业人员、受聘受雇人员等不同的利益群体和利益阶层,甚至还包括驻大陆台商的利益群体和“买办”者利益阶层。有了这样的基础,加上公民利益意识的觉醒和维权意识的加强,特别是“集团意识”的形成以及政治的民主化、法治化和现代交通与信息技术的发展,使得利益集团的产生,成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。


利益集团影响政府决策


  “区里的干部一般不敢随便得罪他们,不能说他们有能力想让谁上谁就能上,但他们确有能力在需要由区人大通过投票决定干部任用时,不想让谁上谁就上不成,该区党政领导均对他们礼让三分。”
  南方某市区一位干部在接受调查时,对两位区人大代表作这样的评论。这两位“大名鼎鼎”的代表分别是其所在居委会的主任及居委会所属股份公司的董事长,是典型的地方实力派人物。基于地缘、血缘和共同的经济利益,他们所在的居委会及公司,都是一个特殊的利益集团,而这两位区人大代表,就是其所在利益集团的代言人。
  可以看出,地方政府的决策受利益集团的影响已经很深。
  这种影响不仅仅局限在人事任免上。调查显示,利益集团施加影响的方式包括:贿赂,个人关系网络,游说,求助于“精英人物”,通过主管部门及其领导,借助媒体呼吁,利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律,施压性集体行动,参与或操纵选举等。
  这些方式,有直接的,也有间接的;有正式的,也有非正式的;有合法的,也有不合法的。
  而影响的内容包括:地方政府公共投资、财政资金分配、财政税收、政策法规的制订。  政府如何应对利益集团
  “当前政府要正确反映和妥善处理现实生活中的各种复杂利益关系,就必须根据利益集团形态、性质、资源等的不同,采取不同的方针政策。打击非法利益集团,保护合法利益集团,扶持公共利益集团;要限制和规范特殊利益集团;最重要的是要关怀、救助社会弱势群体。”程浩说。
  2003年7月31日,国务院公布了《法律援助条例》,这是中国第一部关于法律援助的全国性立法,体现了中央立法机关保护弱势群体和公民权利的意愿及努力。
  国家行政管理学院教授杜钢建指出,行政许可项目的泛滥在相当程度上搭建了“政府利益部门化,部门利益个人化”的权力部门腐败的机理。今年7月1日生效的《行政许可法》将制约官僚利益集团。
  程浩认为,政府在近期内应该达到的目标,主要是使社会利益集团行为的有序化,为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台,同时要创造条件使民间性利益集团合法化。
  从长远来讲,应对社会利益集团,政府还要从利益集团的政治性影响和政府行政能力的提高方面着眼。一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制,将利益集团行为纳入制度化轨道;另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序化、民主程序法治化,同时要提高政府在利益集团政治中的自主性,防止软政权化。
  观察家认为,在各种合法的利益集团面前,政府需要提供的是制度平台,实现利益表达、博弈、调控的制度化,提供开放的合法利益表达渠道,让各种力量在相互博弈和沟通中达成共识。


中国利益集团发展很不平衡


  中组部党建研究所和深圳大学当代中国政治研究中心做出的一项调查报告显示:中国现有社会利益集团,大多没有完备的组织形态,也没有固定的组织架构,只是松散地、自发地、临时性地“结伙”,以协同行动,表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团,多以社团、协会、商会、联合体(会)、委员会等形态存在。
  中国利益集团发展不平衡,代表社会弱势群体利益的利益集团比较薄弱;合法利益集团绝大多数由政府主导产生,官办色彩较浓;中国利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟,具有明显的过渡性;利益集团之间存在着非对抗性矛盾;许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中。


特殊利益集团


  目前,像具有垄断地位的电力、电信等企业就属于影响较大的特殊利益集团。
  对于这些特殊利益集团,国情专家胡鞍钢认为,应遵循三个原则来进行限制和规范:  一是承认其既得利益,而不是消除垄断行业集团;二是限制垄断利益集团的特权,将其由“贵族”降为“平民”,从“经济人”与“政治人”的双重身份,变为纯粹的“经济人”,是企业家、银行家,而不是政治家;三是规范垄断利益集团的行为,重新建立商业游戏规则,迫使垄断行业从经济寻租、政治寻租,转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等,谋求利润最大化。此外,还应通过市场准入政策和产业组织政策,尽可能地引入有效的竞争机制,打破既得利益集团的垄断地位。


核心提示


  “全世界无产者,联合起来!”曾经,这个口号振奋了无数人。
  为什么联合?除了有共同的理想,还有着共同的利益;而且,联合起来才有力量。这是社会利益集团出现的基础。
  很长一段时间里,代表“局部”、“狭隘”和“个人”利益的利益集团得不到承认,也不被允许存在和发展。
  厦门远华走私案使人们从梦中醒来,利益集团并不遥远,它的存在并不会因为“不承认”受到影响。事实上,人们的表述中早已出现了“既得利益集团”,利益集团的出现似乎总是伴随着贬义。十六大以来,新一届政府力倡“平衡”,在调整利益再分配中坚持维护社会公正与公平,其间就包含着平衡和调控利益集团。
  于是对“利益集团”也有了严肃意义上的解读。


  问:什么是利益群体?它们在政治生活中起到怎样的作用?
  

 
逻辑思维图
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利益集团是指基于共同的利益诉求而联合起来的,为实现这种群体利益而寻求影响政府政策的一种社会团体。利益集团通过政治捐款、参加选举、院外游说等途径影响政府政策。
 

 
单选题 
 
1.政治学家划分国家与社会的界限,力图界定公共权力的范围和社会自治以及个人自由的领域.在此方面,德国学者( )的观点最具代表性。正确答案:D
A、叔本华
B、黑格尔
C、康德
D、哈贝马斯
 
2.社团组织的根本特征是( )。正确答案:B
A、劳动分工所致
B、同类相聚而成
C、领袖人物组织形成
D、按阶级阶层划分而成
 
3.社会中的一些成员为了共同的集团利益而结合在一起,通过积极行动而达到共同目的的社会组织是( )。正确答案:A
A、利益集团
B、压力集团
C、院外活动集团
D、政治性社团
 
4.为实现某种特殊利益而对政府施加政治影响和压力的团体是( )。正确答案:B
A、利益集团
B、压力集团
C、院外活动集团
D、政治性社团
 
5.美国的华裔美国公民联盟和种族平等大会,他们主要是争取在美国政治生活中的地位、个人权利及种族的某些特殊利益,这种以发挥政治影响力为主要目的的政治社团是( )。正确答案:A
A、政治利益型
B、经济利益型
C、群体利益型
D、公共利益型
 
6.目标是通过影响政府或其他机关而获得经济上的实惠,此类政治社团是( )。正确答案:B
A、政治利益型
B、经济利益型
C、群体利益型
D、公共利益型
 
7.围绕环境、生态问题而组建起来的政治社团属于( )。正确答案:D
A、政治利益型
B、经济利益型
C、群体利益型
D、公共利益型
 
8.利益集团为了实现自己的特定要求,自己或聘请代理人,有意识地进行影响政府决策的活动,此类政治社团属于( )。正确答案:C
A、利益集团
B、压力集团
C、院外活动集团
D、政治性社团
 
9.( )认为,处于当代这种深刻的理性多元主义的现实中,指望人们都持某一种综合性教义是不可能的,除非用国家力量来压迫民众。正确答案:A
A、罗尔斯
B、韦伯
C、托克维尔
D、亨廷顿

多选题 
 
1.从理论上界定社团有( )。正确答案:B, E
A、民间性
B、非盈利性
C、组织化程度
D、互益性
E、同类相聚性
 
2.以实践中操作标准界定社团有( )。 正确答案:A, B, C
A、民间性
B、非盈利性
C、组织化程度
D、互益性
E、同类相聚性
 
3.从组织角度,根据政治社团的组织程度分成的类型有( )。 正确答案:A, B, C, D
A、非正规性的
B、非社团性的
C、机构性的
D、社团性的
 
4.从利益角度,以群体利益为标志,可把政治社团分为( )。 正确答案:A, C
A、群体利益型
B、政治利益型
C、公共利益型
D、经济利益型
 
5.从政治社团与政府或政党的关系上看,可把政治社团分为( )。 正确答案:A, B, C, D
A、竞争性政治社团
B、非自主性政治社团
C、阶级合作性政治社团
D、桥梁性政治社团
 
6.群体利益型政治社团可分为( )。 正确答案:B, D
A、群体利益型
B、政治利益型
C、公共利益型
D、经济利益型
 
7.社会主义国家政治社团的特点( )。 正确答案:B, D
A、对立性竞争
B、非对抗性合作
C、自由无统一领导
D、在党和国家政府的领导下活动
 
8.社会主义政治社团的功能表现为( )。 正确答案:A, B, C
A、具有表达群体利益的功能
B、促进了社会主义的民主化进程
C、促进了政治稳定
D、促进了社会阶层分化
 
9.利益集团在发达资本主义国家广泛发展的深刻的社会、政治基础是( )。 正确答案:A, B, D
A、利益多元化是产生利益集团的根本原因
B、分权制衡的政治制度鼓励和便利了利益集团发展
C、经济发展与政治稳定促使利益集团迅速扩张
D、以个人主义为特征的政治文化是利益集团产生的思想文化基础
 
10.在目前的政治研究中,人们一般把政治社团组织分为( )。 正确答案:A, B, D
A、制度性团体
B、协会性团体
C、保护性团体
D、社区性团体
 
11.中国当前最重要的政治社团是( )。 正确答案:B, C, D
A、农民组织
B、青年组织
C、工会
D、妇女组织
 
12.政治社团发挥功能和作用的途径主要有( )等。 正确答案:A, B, C, D
A、大众传媒
B、立法机关
C、超国家机构
D、政党和议会党团
 
13.在西方发达国家。社团发挥其作用的非常规方式有( )。 正确答案:A, B, C, D
A、合法示威抗议
B、政变
C、恐怖活动
D、司法诉讼
 
14.现代民主是一种“多元民主”,这种多元的民主以( )为特征。 正确答案:A, D
A、组织的多元化
B、两院制
C、多党制
D、社会权力的多中心
 
15.中国的经济改革导致者会结构重组,表现为( )。 正确答案:A, B, C
A、经济改革导致社会主体分化
B、改革促使社会结构分化
C、改革引起剧烈的利益分化
D、改革导致阶级分化
 


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